[26]这也就进一步强化了父母承担个人责任是原则、承担连带责任是例外的法观念。
县国土、水务等职能部门的行政执法权，是国家法律、法规、规章赋予的。各地因招聘的社会人员、临时人员从事行政执法活动，发生粗暴执法、野蛮执法、违法执法的事件经常被新闻媒体曝光，引起了广大人民群众的不满。
2015年12月24日，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第十二条明确规定采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法的协管人员，不得从事具体行政执法工作。文章来源：中国宪政网 进入专题： 乡镇综合执法 。该镇通过委托方式，行使行政强制措施权，不仅是非法的，而且是违法的。任何违反法律法规规定的做法，都是必须禁止的。委托实施行政处罚，首要的前提条件是，必须要依照法律、法规或者规章的规定，才能委托实施行政处罚。
这种通过招聘等方式组建的行政执法队伍，也是不合法的。各级各部门在组织开展这项工作时，首先必须坚持依法行政这一根本原则。[15]除了可以通过传统行政行为司法审查方式进行合法性审查的行政行为外，行政协议的履行自然无法绕过上文已定义的狭义的约定条款，即并不具有行政法规范基础的相关条款。
[28] 戚建刚、李学尧：《行政合同的特权与法律控制》，《法商研究（中南政法学院学报）》1998年第2期。其一，法院在审查行政机关是否按照约定履行行政协议时，首先要明确相关约定条款是否违反了强制性规定，进而决定此类约定条款是否能够作为审查是否按照约定履行的依据。诚如有法官所归纳的：行政机关行使行政优益权时被认为是在行使行政管理职权，应属于可诉的行政行为。[17] 需要特别指出的是，《行政诉讼法》第78条与《适用解释》第15条第1款对变更、解除协议采用了不同的表述方法：前者用的是违法变更、解除，后者则采用单方变更、解除协议违法。
换言之，虽然此类行政行为具有履行协议之表象，但剥开这层身份后，其就是一个单纯的行政行为而已。根据《行政诉讼法》及其司法解释，法院在审理行政协议案件时，应对行政协议行为进行合法性审查。
[3] 2018年2月7日，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（简称《行诉解释》），原《适用解释》废止。[4] 韩世远：《合同法总论》（第三版），法律出版社2011年版，第234-235页。在行政契约特权的行使上程序所具有的抑制行政恣意和保证理性选择的特点满足了约束行政契约随意性和维护行政契约机动性之间平衡的内在要求。[5] 余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版，第213页。
其一，在行政法的语境下，对行政机关单方变更、解除行政协议的行为，应将其视为传统的单方行政行为，对其从实体、程序两方面进行合法性审查。对于上述条款的履行情况，则还需要分两个层次予以探讨。普遍认为，行政机关应当受依法行政原则，至少是优先原则的约束……行政合同的主要问题就是合法性原则。[30] 金华市婺城区人民法院（2015）金婺行初字第1号《行政判决书》。
[27]具体来说，因公共利益之需要行政主体单方行使变更合同标的或解除合同权时除应当履行说明理由、听取对方意见两项义务外，还应当履行先行告知义务。行政机关一旦选择以契约方式规范彼此之法律关系，便是将潜在之从属关系转化为具体实际之对等关系。
（2）为维护公共利益，除解约别无选择。有关行政机关能否在行政协议中作成行政行为这一议题，我国行政法学界未有明确探讨，但德国行政法学界对此问题的态度经历了较大的转变。
在审查行政机关是否按照约定履行行政协议时，需要先审视约定条款的合法性，再将其作为审查依据。[26]需要特别指出的是，对于变更、解除的程序合法性，理论研究与司法实践中都颇为重视，甚至有超越对实体问题重视程度的倾向。也有论者对将法国法背景下的此类特权译为优益权，参见李颖轶：《法国行政合同优益权重述》，《求是学刊》2015年4期。对此，四川省乐山市市中区人民法院指出：……被告采取与原告协商，以约定的方式解决原告设立广告牌的遗留问题，也不违反法律、法规的规定，因此，《拆除协议》合法有效……根据《拆除协议》约定，原告履行拆除五块广告牌的时间为2016年9月12日至9月20日，但被告在原告履行拆除期限届满前，未经原告同意，且是在没有强制拆除法律依据，没有按照《中华人民共和国行政强制法》相关程序规定情况下，于同年9月14日将五块广告牌予以拆除……其行为构成违约。如果行政机关违反法定义务，且反映在行政协议约定中的，考虑到行政法律规范的有效适用性，应当认定属于‘不依法履行。[28]司法实践也对上述理论成果予以了积极回应，如在刘一宪诉天府镇政府行政合同纠纷案案中，法院指出：行政机关进行行政合同的变更是具体行政行为,必须符合具体行政行为的基本原则,程序上应当满足最低限度的程序规则。
如无特殊说明，笔者倾向于使用优益权这种表述。……从程序上规范和控制行政契约中特权行使既体现效率又保障契约相对方的权益从而实现行政契约应有的目的。
不难看出，此时对行政协议履行情况的审查，基本已经可以对接至传统的行政行为司法审查了。因此，对于为履行行政协议作出的其他行政行为，对其进行合法性审查可能不局限于该行为本身，法院甚至可能还要进一步探究，在行政协议中列入此类条款是否合法。
而对等关系之选择，同时便意谓在契约请求权之贯彻上，放弃行政处分此等高权行为方式之运用。[20] 参见步兵：《论行政主体对行政契约的单方变更权》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》 2008年第6期。
作者简介：韩宁，法学博士，浙江工商大学法学院讲师。其三，行政程序法中之其他规定。[19] 除去泛泛谈论行政机关在行政协议中特权的论著外，也有着重探究行政协议单方变更与解除的文献。1. 行政法语境下的合法性审查 行政机关单方变更、解除行政协议的具体审查规则，也已有了相应的司法实践。
至于约定的第二层边界，则完全属于民事法律规范的范畴，毕竟在行政协议中，有部分条款与行政权的行使并无直接关联。值得注意的是，在不少行政协议中均有一些条款，乃需通过作出行政行为的方式予以履行。
[18] 戚建刚、李学尧：《行政合同的特权与法律控制》，《法商研究（中南政法学院学报）》1998年第2期。（一）依法履行之分层剖析 1. 依法履行中法的内涵——实体与程序 行政的法网编织得越严密，所留下的真正的合同空间就越小。
至于程序性规范，此处将作出进一步的论述。另外，行政协议双方协商进行的变更、解除并不适用上述司法审查规则。
进入专题： 行政协议行为 司法审查规则 。[10] 如《山东省行政程序规定》第103条、《江苏省行政程序规定》第80条均规定：行政合同依照法律、法规规定应当经其他行政机关批准或者会同办理的，经批准或者会同办理后，行政合同方能生效。《适用解释》第15条也从侧面将公共利益需要作为了单方变更、解除协议的理由之一，显然也为上述公共利益这一关键点进行了背书。[23] 最高人民法院[2017]最高法行申4592号《行政裁定书》。
例如有论者认为，解除、变更还可以进一步区分为有法律规定和约定两种类型。其二，在民法的语境下，行政机关单方变更、解除行政协议，又会造成行政协议法律关系的变更或消灭。
综合来讲，法院在审查行政机关是否按照约定履行行政协议时，首先要明确狭义的约定条款是否违反了强制性规定，在这基础之上，才能决定此类约定条款是否能够作为审查是否按照约定履行的依据，而这就构成了约定的第一层边界。如果法律规定没有规定行政机关可以单方变更解除合同，但是合同约定可以变更解除的，行政机关的行为应当适用民事法律规范。
诚如有论者所言，既然‘用法律关系替代行政行为的做法并不值得推荐，法律关系也不应视为推翻了传统的行政方式法教义学，那么法律关系和行政行为的关系就应在相互补充和共同作用的模式下重新定位。可见，《行政诉讼法》的修改并未对行政机关单方变更、解除协议之行为的合法性审查方法产生影响，即使新增了专门针对违法变更、解除行政协议的判决种类，也只是旧瓶装新酒而已。
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